所谓小官大贪,主要是指级别不高的公职人员利用职权敛取巨额非法利益,形成重大贪腐案件的现象。近年来,小官大贪案件频发。2008年以来,北京市朝阳区纪委直查小官大贪案件15件,占经济类案件总量的84%,占直查案件总量的62.5%,较前期大幅提高,发案部门涉及乡镇、建制村、街道、业务职能部门及下属事业单位等。
当然,小官大贪的“级别不高”与“重大贪腐”都是相对的,目前还没有明确而统一的量化标准。实践中,所谓的“小官”涵盖了履行政府职能的科级及其以下级别的公职人员,参与行政管理的事业编制人员,以及通过民主选举产生行使管理职权的村官。而所谓“大贪”的涉案金额则从数十万到数亿元不等。 比如,我们曾经查处的某村委会委员梁某骗取拆迁资金案。梁某在拆迁中,实际控制了该村拆迁工作的决定权,左右村干部出具虚假证明,授意中介公司为其非法获利提供帮助,最终违法占有国家拆迁补偿资金1.89亿元,在群众中造成了特别恶劣的影响。梁某是一个甚至不能称之为“官员”的村干部,却独揽本村拆迁补偿大权,致使国家蒙受了巨额损失。 从某种意义上说,相对于高官贪腐问题,类似梁某这样的“小官大贪”问题对党和政府执政能力与公信力的不利影响更大,因为那些所谓的“小官”更接近公众,公众对党和政府的印象也更多地源于对他们形象的直观感知,这些腐败行为在严重影响政府声誉的同时,还增加了政府的廉政成本,妨碍公共政策的制定与执行,降低行政运转速度甚至危及政权稳定。 小官大贪现象产生的原因 从根本上讲,小官大贪问题源于“位小权大缺监督”。造成这一现象的原因既有主观心理方面的,也有客观条件方面的。 从主观心理因素来讲,私欲膨胀,履行职权价值取向偏移,扭曲心理的不断恶化是导致小官腐败的直接内在原因,对实施贪腐行为起着极其重要的催化剂作用。纵观近年来查处的小官严重违纪违法案件,大多数被查处对象都在本职岗位上取得一定成绩,工作能力和水平得到上级和群众的认可,但随着手中实权与自身政治、经济地位的差异对比愈发明显,导致了其心理扭曲失衡,价值观严重偏移,从而走上贪腐的“悬崖”。因此,少数小官的扭曲心理成为其腐败行为的重要诱因。小官相对于大官而言位卑权轻,往往用腐败来“补偿”职位不高带来的“被剥夺感”。部分小官法纪意识淡薄,误认为倚仗“靠山”权力庇护和“关系网”保护可以逃脱法纪追究,在这种心理的推动下,其腐败行为往往会变本加厉。 而客观存在的制度缺陷是导致小官腐败的最重要原因。制度边界理论为我们看待这一问题提供了非常有益的视角。所谓制度边界,俗称制度灰色地带,“在这个灰色地带上,并没有明确规定哪些行为是制度允许的,哪些行为是制度不允许的”。从廉政制度建设的视角来看,廉政制度规制的边界,反映的是廉政制度的管制范围在特定历史条件下存在的局限性。从整个政治、经济、社会背景下看,还存在着廉政制度覆盖不足的部门、行业、领域,从单个廉政制度来看,存在廉政制度管制范围涵盖不足的状况。 廉政制度边界分为两类:一类是廉政制度设计本身不合理性造成的廉政制度边界,比如最常见的问题是对运行中的权力缺乏制约。一般认为,小官小吏搞不起腐败大案,这本身就是一个认识误区。这样的认识误区导致在设计制度时往往更加注重对高级官员的管制,而忽略了权力末端人员的潜在腐败能力,导致对权力末端运行的监督乏力甚至缺失。事实上,官员腐败的“本钱”是权力,而不是职级。只要存在权力寻租空间,有实权的小官一样可以成为大贪。廉政制度边界的存在,可能导致疏于对“小人物”的监管,一些手握实权的小官,甚至无职有权的往往不在监管之列,无形中就出现了一个监督空当,大大降低了他们的腐败成本,为其搞腐败创造了条件。比如,我们查处的某乡属企业某房地产开发公司总经理王某收受贿赂、挪用公款、巨额资产来源不明案,王某作为乡政府任命的企业主要负责人,掌控着包括该乡四大支柱企业在内的多家单位的经营权和财务管理权。由于其岗位特殊且级别仅相当于正科级干部,有关部门对其的监督日益边缘化。正是因为监督缺位,导致王某私欲膨胀,不但利用职务之便收受他人贿赂、挪用公款数十万元,坐拥600余万元来源不明资产,还多次接受工程项目合作方出资邀请前往境外赌博、消费,并私设资金总额高达900余万元的“小金库”。 第二类廉政制度边界是因为廉政制度滞后,没有及时对新问题做出反应,导致了缺乏规定或规定不明而形成制度空白。人们常说:“上有政策,下有对策”。小官腐败的“对策”往往都是利用了制度建设滞后形成的廉政制度边界。美国著名政治学家亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出,“腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换”。这种交换得以形成的纽带就是寻租活动。随着改革深入和权力下移,一些科级及科级以下的干部所掌握的实权越来越大,一些至关重要的决策权和执行权掌握在其手中。小官的职位虽低,但掌控的权力资源配置并不小,不少领域、行业存在“职位低但实权大”、“不是官却有实权”、“现官不如现管”的现象,直接参与决策和执行操作,客观上提供了权力寻租的空间。当事人进行私下交易时,为隐蔽这种交易,规避正式规则,必然要达成一个“分利联盟”。这些盟友们利用公共权力以非正当的行政程序谋取联盟的利益而后平分,往往结成官商相互利用、利益互补、共铸需求的关系链条,形成非法利益联合体。 与位高权重者利用职权操控政府机构和运行机制为他人谋利不同,由于小官多处于国家行政机关“末梢神经”的一线基层单位,系政府体现执政意图和行使权力的终端,其所掌控权力运行的范畴与个人或请托人的诉求往往形成“无缝对接”,具有非常灵活的变通性和规避正式制度监督的能力,故小官贪腐的形式和手段更为直接和灵活。 小官大贪现象的防范对策 孔子说:“谨权量,审法度,修废官,四方之政行焉。”在推进党风廉政建设新形势下,防范“小官大贪”现象必须以尽可能压缩廉政制度边界为核心,更有效地制约和监督权力,努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行框架。 廉政制度边界理论认为,廉政制度的边界一方面取决于不同经济社会文化发展时期具体的制度环境状况,另一方面取决于廉政制度本身的扩展和完善。制度与其作用主体之间不只是单线联系这么简单。“制度是重要的,制度与制度环境、制度与权力配置结构、非正式制度与正式制度、制度与其实施之间的适应性更是重中之重。”因此,制度的改进必须考虑两个方面的因素,一是分析现有科学的廉政制度未能完全发挥出其规制效果的原因;二是考虑现有廉政制度的效力不足,即廉政制度的缺失问题。 一要科学合理配置权力,最关键是要解决好分权和制衡的问题。一是将部门内集中于一个岗位的权力分解到几个岗位互相制约,改变“一口进,一口出”的机制弊端,进一步建立健全“管采分离”、“管审分离”、“管办分离”制度,实现权力的有效分解和平衡。二是将集中于一个人的权力分解为几个人共同行使,避免因权力垄断滋生腐败问题。三是将系统或部门内集中于某一层级的权力分解为几级共同负责,使权力能够上下衔接,逐级严密运行。 二要强化权力监督防控。一是实行权力集中岗位专项防控。结合小官大贪案件易发频发岗位分布,构建行之有效的同步防控工作格局。二是规范限制自由裁量权,细化裁量标准和幅度。三是严格规范权力运行流程,公开行政审批涉及公共资源信息,压缩官员利用信息不对称优势借机谋取利益的空间。 三要加大惩处力度。始终保持对腐败行为的高压态势既是遏制职务犯罪的重要手段,纪检监察机关要继续把查办发生在基层的违纪违法案件工作摆在重要位置,特别是要着力查处发生在群众身边的腐败问题,坚决维护群众的合法权益。 (作者系北京市朝阳区纪委副书记) |
