预防调查是针对一定领域、系统、单位权力运行的关键、危险环节所实施的调查了解、综合分析等有关的功能性活动。“没有调查就没有发言权。”它是预防对策提出的基础和能置程序，是增强预防工作针对性和有效性的重要保障。如何开展预防调查，最高人民检察院没有专门文件规定，仅在2007 年出台的《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》第七条规定：“人民检察院预防职务犯罪部门应当围绕可能引发职务犯罪的隐患、非规范职务行为，以及职务犯罪衍化的宏观和微观因素开展预防调查。”这一条仅明确了预防调查的对象，而对如何开展预防调查活动并没有明确。预防调查应当包括四个环节：立项、组织调查、调查结果处置和调查终结。笔者结合福建省检察机关预防工作实践，谈谈如何设计和规范预防调查流程。 一、立项 1.对预防调查对象的理解 一是“可能引发职务犯罪的隐患、非规范职务行为”，应指未然的职务犯罪；二是“职务犯罪衍化的宏观和微观因素”，应指已然的职务犯罪背后的深层次原因。这里的已然职务犯罪一般是指一个整体深层次因素引发的类案、行业、领域群体性职务犯罪等，而非个案。对于自侦部门查处的个案一般没有必要预防调查，因为通常这些案件经自侦部门侦查后，其漏洞和隐患问题已基本查清，无需再重复劳动，直接可以利用现有的资料进行案例剖析、发出检察建议或开展后续其他预防工作。 2.预防调查的启动条件 一是预防部门在开展预防咨询、警示教育等预防活动中，发现或经群众反映有关单位在制度上、管理上存在易发职务犯罪漏洞和潜在隐患问题的。如2008年我省漳州市龙文区检察院根据新闻媒体报道反映的市区路面超载车辆增多，造成多处路段损坏等现象，分析可能存在公路监管部门执法不到位等渎职问题。启动预防调查程序后，及时地发现有关部门涉嫌渎职犯罪线索，移送自侦部门，从中立案6件，同时还通过开展预防警示教育，协助公路局及时修复路段损坏，加大超载车辆的打击力度，促进了依法行政。 二是侦查部门经初查不具备立案条件，但反映出有关单位在制度、管理上存在易发职务犯罪漏洞和潜在隐患问题，经分管检察长交办或上级检察院批办的。如2009年福建省厦门市海沧区对厦门第一农场下属的山边洪管理区涉及征地赔偿款的纠纷进行预防调查，选择了控申部门经初查不具备立案条件，但反映出该农场在制度、管理上存在易发职务犯罪漏洞和潜在隐患问题的题材进行立项调查。 三是某一行业或领域职务犯罪高发或呈上升趋势，需党委、政府或主管部门采取相应预防对策的。如2009年，我省宁德市两级检察机关查处机动渔船燃油补贴系列职务犯罪案件40件，涉及作案人员57人，包括海洋与渔业部门工作人员、乡镇干部、村委成员和渔民等，案值高达707.5万元，影响很大。宁德市检察院专门成立预防调查工作领导小组，采取查阅案卷、召开案情分析会、询问犯罪嫌疑人犯罪的主观动因、向渔民发放问卷调查等形式，深入7个市、县（区）两级海洋渔业、财政部门，了解国家“油补”政策出台的背景、意义及存在问题，形成《“油补”案件情况调查报告》和《“油补”案件引发的对国家油价补贴政策的思考及采取的防范对策》，并向市政府及海洋渔业的主管部门发出检察建议。 有上述情况之一，预防部门可以组织人员和力量确定承办，收集现有的相关材料，组织预防部门进行讨论开展预防调查的可行性和必要性，然后再由预防部门的承办人填写《预防调查立项审批表》，预防部门负责人签署意见，报主管检察长决定，并报上一级人民检察院预防部门备案。 二、组织调查 1.制作调查方案或提纲 预防调查立项后，由预防部门负责同志组织承办人和其他人员，根据已掌握的有关材料，研究制定调查方案或调查提纲，分管检察长也可以参与讨论。调查方案或调查提纲要列明：调查的来源或现有资料的总体评估分析、调查需要采取的措施、各承办人的任务分配、调查所需的期限和步骤，调查要达到的预期效果等等，并将讨论情况记录在案，参与讨论的人员要签名。 2.组织调查的方式 组织调查要按照制定的预防调查方案分步骤开展，当然调查方案或调查提纲在实际的调查中可以有所调整。在实践中可以采取以下方式：与有关单位召开座谈会，相互通报有关情况，了解具体工作的流程；向有关人员了解、核实相关情况；查阅、取为预防建议和纠正违法意见提供依据的相关资料以及用于调查分析的具体事件、项目和问题的文件资料等；邀请专家对一些专业性的工作提供咨询，为预防调查提供专业指导和帮助；走访、问卷调查、聘请预防联络员以及讯问犯罪嫌疑人（包括服刑犯）；复印案卷等一系列的有助于了解分析的调查方式。 3.调查需要注意的事项 在组织调查活动中，应当注意三个方面事项：一是对外开展预防调查时，必须由两名以上检察人员持介绍信并出示检察人员工作证；二是调查中向有关人员了解、核实情况，查阅、调取资料前，应当征得有关单位和人员的同意，并在被调查单位的纪检监察工作人员配合下进行。三是预防调查不同于侦查，不能对被调查人采取拘传、拘留和其他任何限制人身自由的强制措施，不得进行讯问、搜查，冻结存款、汇款等侦查手段，调查场所是单位或被调查人所在地，严禁将被调查对象带入检察院。 三、调查结果处置 1.发现相关职务犯罪线索 根据最高人民检察院《关于推进职务犯罪侦查和预防一体化工作机制建设的指导意见》的要求：“预防部门应当在预防工作中注意发现和受理案件线索，经审查，认为有初查必要的，应当及时移送侦查部门，并向举报中心备案，侦查部门立案的，应向预防部门反馈。”承办人应当填写《预防部门职务犯罪线索处置表》，及时移送侦查部门。 2.发现有违法违纪行为或涉嫌普通刑事案件 根据有关规定将相关线索和材料移交有关单位纪检监察部门或公安机关处理。 3.剖析犯罪原因，形成预防报告 完成对某一行业或领域职务犯罪原因的剖析和预防对策的研究，形成有分析、有对策的详细预防调查报告。根据《最高人民检察院关于实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度的意见》，形成专项预防报告，报有关行业的主管部门和有关单位。 4.与发现存有职务犯罪的单位及时联系 发现有关单位内部机制不健全、管理混乱，明显存在导致职务犯罪发生的机会和条件，需要有关方面采取预防措施的，与有关单位联系沟通，开展必要的预防工作，如警示教育、发送预防职务犯罪检察建议、纠正违法通知书等活动。 当然上述四种情况可能并存。针对上述情况，承办人要提出具体的处理意见，并制作《预防调查情况报告》，报预防部门负责人审核后，经分管领导批准。情况报告内容主要包括：立项调查来源、主要问题、具体调查情况、调查结论、处理意见或建议以及承办人、承办日期等。若未发现以上四种情形的，立即终结预防调查工作，并将有关调查结果及时反馈被调查单位。 四、调查终结 1.调查终结的四种情形 预防调查情况报告的处置意见经批准后，一般在立项后的三个月内完成。根据不同情况进行处置后，相关单位落实并反馈的，预防调查可以终结。一是移送线索的，自侦部门已经受理并立案；二是发现有违法违纪行为或涉嫌普通刑事案件的，相关单位纪检监察部门或公安机关已接收并反馈的；三是预防调查专项报告呈送后行业主管部门或相关单位引起重视并被采纳的；四是有关单位内部制度得到完善，取得预防效果的。 2.制作《预防调查终结报告》 根据上述完成情况，承办人应当制作《预防调查终结报告》工作文书。列明立项调查来源、具体调查情况、承办人处理意见或建议、主管检察长意见、处理意见落实情况、预防调查成效综述等。《预防调查终结报告》一式二份，一份立卷归档，一份报送上一级人民检察院预防部门备案。 3.立卷归档 预防调查材料应当专门立卷，统一名称。原始材料已经移交有关部门或检察机关有关部门处理的，应将复印件立卷归档。预防调查卷的基本内容和顺序：卷皮，目录，《预防调查立项审批表》，预防调查来源，调查方案或调查提纲，预防部门讨论研究记录，调查过程中的相关材料，《预防调查情况报告》，主管检察长批示，《职务犯罪线索处置表》，立项调查材料移交函及回执，开展后续预防工作的书面材料（纠正违法通知书、预防职务犯罪建议书、有关单位的反馈材料等书面材料），《预防调查终结报告》以及其他与预防调查有关的书面、图片材料。 （作者单位：福建省人民检察院职务犯罪预防处） |
