依法治国，建设社会主义法治国家八届全国人大四次会议的一系列重要文件，特别是党的一五大报告，依据邓小平关于民主与法制的理论和总结新的实践经验，已经郑重地将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党和国家的治国方略和奋斗目标确定下来。这是一项具有全局性、根本性和深远历史意义的战略决策。现在，我就这一问题谈一些个人的认识。 一、依法治国是邓小平理论的重要组成部分 在我国，实行“依法治国，建设社会主义法治国家‘’，是一个长久的历史性过程。它的起点是1978年党的十一届三中全会的召开。建国后，由于各种复杂的原因，我国的民主与法制建设，曾走过一条很曲折的道路，既取得了一定的成就，也有过重大挫折，特别是经历了一年”文革“的浩劫。邓小平同志总结了国内与国际的历史经验，提出了发展社会主义民主与健全社会主义法制的方针。二十年来，在这一方针的指引下，我国的民主与法制建设已经取得举世瞩目的成就。”依法治国，建设社会主义法治国家，是邓小平理论的重要组成部分。虽然在小平同志的著作中没有用过“依法治国”和“法治国家”这样的提法，但是他对如何通过健全法制保证国家的长治久安，作了最全面最深刻的阐述、从而为实行依法治国的方针，奠定了坚实的理论基础。他提出的健全社会主义法制的一整套原则，为我们确立建设社会主义法治国家的奋斗目标，勾划出了一幅准确、完整和清晰的蓝图。 为什么要加强社会主义民主法制建设？小平同志在总结建国几十年的经验和教训的基础上指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的一年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这一思想和理论，后来他曾反复加以阐明和强调。例如，他在回答意大利一位记者提出的“如何避免类似‘文化大革命’那样的错误”这一问题时说：“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”l988年前后，他曾多次指出：“我历来不主张夸大一个人的作用，这样是危险的，难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。”我个人认为，这是邓小平同志关于健全民主与法制的理论基础和指导思想，是他的民主与法制思想的精髓和灵魂。这是一个在国际共运史上，在理论与实践两方面都长期没有能够解决的问题，是小平同志科学地深刻地作了回答。很显然，如果这一指导思想不明确，发展民主与健全法制的任务是难以实现的，其结果不可能是实行法治。 邓小平同志在上述这一治国理论和指导思想的基础上，对发展社会主义民主与健全社会主义法制提出了一整套原理、原则和要求。他的民主法制思想是其丰富、严谨的理论体系的重要组成部分。它们大体包括以下几个方面的主要内容： （－）关于社会主义民主的本质和发展规律 小平同志的主要观点是：1.“无产阶级专政对于人民来说就是社会主义民主，是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主，是历史上最广泛的民主。”人民是国家的主人，政府的权力是人民绘的，干部只能是“人民的公仆”，不能成为“人民的主人”。2.民主是社会主义的本质要求和内在属性，“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”民主是社会主义发展的客观规律，“社会主义愈发展，民主也愈发展。”3.发展民主应立足于制度建设·，要通过改革，克服“官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”，等等。4.“民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。”“民主只能逐步地发展，不能搬用西方的那一套，要搬那一套，非乱不可。”5.党的领导决定着社会主义民主的性质和发展方向。“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。” （二）关于社会主义民主的基本制度 小平同志的基本思想有：1.人民代表大会制度是我国的根本政治制度，必须坚持和完善这一制度。它最符合中国的实际，如果政策正确、方向正确，这种体制的益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。西方的多党竞选、三权分立、两院制的那些体制与作法，不符合我国的国情。2.监督制度是民主制度的重要内容。“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。3.中国共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度，民族区域自治制度，经济管理中的民主和基层民主，都具有鲜明的中国特色和反映社会主义民主的广泛性，小平同志都有精辟的论述。 （三）关于发展民主与健全法制的战略地位和相互关系 “小平同志提出，”为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制，“并强调：”这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。“他提出：”搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。“他认为，民主与法制是密切联系在一起的。”政治体制改革包括民主和法制。…‘在发展社会主义民主的同时，还要加强社会主义法制，做到既能调动人民的积极性，又能保证我们有领导有秩序地进行社会主义建设。这是一整套相互关联的方针政策。“ （四）关于健全社会主义法制的基本原则和要求 小平同志的基本主张包括：L建设社会主义必须健全法制。“所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”2.社会主义法制建设的基本内容和，总的要求，是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”3.强调立法要抓紧加快，应从实际出发、实事求是：“要多找一些各方面的专家参加立法工作。”要“经过一定的民主程序讨论通过。”4.要维护法律的稳定性和权威性。“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“无论是不是党员，都要遵守国家的法律。对于共产党员来说，党的纪律里就包括这一条。”5.要贯彻法制的民主原则：“为了保障人民民主，必须加强法制。”“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。”6.要坚持法制的平等原则：“公民在法律和制度面前人人平等，”“不管谁犯了浩，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”7.要保证司法机关独立行使职权：“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”8.要加强法制教育：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。”要“真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”邓小平同志在三中全会后提出的这一整套健全社会主义法制的方针与原则，不仅具有鲜明的现实性和针对性，而且具有严谨的理论性和规律性，指明了社会主义法治国家的主要标志和基本要求。 多年来，以江泽民为核心的第三代领导集体贯彻邓小平理论，也一分重视和强调加强社会主义法制建设，并进而提出了“依法治国”。例如，江泽民同志1989年9月26日在中外记者招待会上曾郑重宣布：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”李鹏同志1994年给《中国法学》杂志的题词是：“以法治国一依法行政”。这是代表新一代中央领导的庄严承诺。特别是近两年中央作出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大决策，已引起全国的普遍关注和拥护。1996年2月8日，江泽民同志在中共中央法制讲座上发表了《坚持实行依法治国，保证国家长治久安》的重要讲话。同年3月八届人大四次会议的一系列文件，包括《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，已经郑重地将“依法治国”作为一项根本方针和奋斗目标确定下来。特别是1997年9月党的十五大报告，对依法治国方针的科学含义、重大意义和战略地位，作了全面的深刻的阐述；第一次提出“法治国家”的概念，并将其作为建设有中国特色的社会主义政治的重要内容；对建设社会主义法治国家今后一个时期内突出需要解决的一系列重大问题，作了全面的规定；并郑重地将这一治国方略和奋斗目标记载在党的纲领性文件中。这是以江泽民同志为首的党中央对邓小平理论的运用、丰富和发展。它标志着我国社会主义法制建设进入了一个新的发展阶段。 二、依法治国的重要意义 党的一五大报告对依法治国的重要意义从如下四个方面作了准确和全面的概括。 （－）依法治国是党领导人民治理国家的基本方略 找们的国家是社会主义国家。坚持党的领导，是保证国家能够沿着社会主义方向前进，各项制度和方针、政策能够符合全体人民的意志和利益的根本条件。实行依法治国，能够更好地加强和改善党的领导。党的领导是支持和领导人民当家做主。这实质上是一个民主问题。民主是个抽象的概念，但有丰富的具体内容。我认为，我国社会主义民主基本上包括一个核心，四个内容。一个核心是指人民当家作主，人民是国家的主人的原则我国宪法规定，“国家的一切权力属于人民”。四个方面的内容是指：一是公民的民主权牙和自由应得到充分保障；二是国家政治权力的结构民主，如国家机构内部立法、行政、司法机关，要在党的领导下实行科学分工，并形成健全的监督机制；三是国家权力的行使和公民权利的保障要有民主程序；四是民主方法，如要实行群众路线的工作方法、要有批评与自我批评的作风、不搞一言堂、让人讲话等。从理论上讲，社会主义民主是有人类社会以来最高类型的民主，这种优越的民主要真正成为现实，还要靠法制来保障，正如邓小平同志讲的，必须使民主制度化、法律化。在我国，12亿人民不可能人人都去执掌政权，而只能通过民主选举产生政权机关，代表人民行使权力。为了保证这种权力的行使能符合人民的利益，根本的办法就是通过制定和实施体现人民意志和利益、符合社会发展规律的法律，并保证这种法律具有极大的权威，来确保政府为人民服务，为公众谋利益。在这种情况下，政权机构制定良好的法律并严格依法办事，就是按人民的利益和意志办事，就是从根本上体现了并能保障人民当家做主。否则，国家机关及其工作人员就有可能认为自己是可以按个人的认识、愿望、意见和主张任意处理各种问题的，自己的权力是无限的，是可以不按民主程序办事的，就有可能滥用权力，使，“公仆”蜕变为“主人”。同时，在国家和社会生活中，公民的各种权利，权力的民主配置、民主程序和民主方法等等，如果没有完备和良好的具有极大权威的法律予以全面确认和切实保障，是根本靠不住的。十年“文革”的悲剧就充分说明了这一点。 当时，人代会有十年之久没有召开、宪法这一根本大法成了一张废纸，民主和法制不健全终于成了“文革”浩劫之所以能够发生和发展的根本原因。正是鉴于这一教训，邓小平同志十分重视运用法律手段来保护公民的民主权利。在法制健全的条件下，公民权利的行使，可以得到有效的保障；公民的权利如果遭到侵犯，也可以得到有效的救济。 （二）依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要 计划经济的经济主体隶属于政府，计划成为资源配置的主要形式，容易造成经济主体应有的物质利益被忽视，经济自身的价值规律、竞争规律等不被尊重，维系这种经济关系的主要方法是行政手段。在这种体制下，由于经济权力的高度集中，主要通过行政命令来调整经济主体之间的关系、组织社会生产，法律手段丧失了独立的品格，其作用也是十分有限的。因此，在计划经济条件下，难以真正做到依法治国。 社会主义市场经济体制，市场在国家的宏观调控下对资源配置起基础性作用。市场经济是一种以交换为基础的经济形式，一切经济活动和行为都要遵循价值规律，各种生产要素都要作为商品进入市场，通过竞争机制和价格杠杆的作用，实现各主体之间的平等、自由的交易和各类资源的优化配置。它是建立在各经济主体之间具有自主性和平等性并且承认其各自物质利益的基础之上。利益主体多元化、经济产权明晰化、运行机制竞争化、市场行为规范化、宏规调控科学化是它的主要特征。具有自主、平等、诚信、竞争等属性的这种经济形态，除了依赖经济规律来运作，同时又主要依赖法律手段来维系，它必然从客观上要求法律的规范、引导、制约、保障和服务。此外，在今天世界经济一体化的趋势和格局下，我国的经济必须参与出际大循环，扩大对外贸易，引进先进技术和国外资金，开展科技文化的广泛交流。这也要求我们一定要有健全的法律制度。可见，市场经济内在地要求“法治”而不是“人治”。 （三）依法治国是社会文明进步的重要标志、 在中外历史上，从字源看，“法”字一出现就具有正义、公正等含义。中国古代，“法”字象征一种可以判明是非曲直和正义与否的独角兽。西方古代，法早已被比喻为是一手拿宝剑、一手拿天平的正义女神。法律调整是社会调整的特殊形式，法律是一种特殊的行为规则，能够调整人们的行为，规范人们的行为，对社会生活、生产产生影响。法律的社会作用，一方面具有阶级统治的职能，体现了统治阶级政治和经济的客观需要；另一方面又是实现社会公共职能的工具，用以维护一定的社会秩序，即对历史发展已经达到的一定阶段来说，为保持人类社会基本的生存条件而采取措施，如对物质生产领域的一定调整，促进社会生活不同领域的协作，保持人们相互关系的共同生活准则，等等。邓小平同志一贯坚持和强调，在社会主义现代化建设进程中，必须一手抓建设，一手抓法制。深刻地阐明了健全社会主义法制与实现社会主义现代化的辩证关系，强调了加强社会主义法制是社会主义现代化的基础和保障。法制文明属于制度文明的范畴，是现代文明的重要组成部分。一个现代化的社会，必然是一个法制完备的社会。依法治国反映了现代化建设的内在要求。世界各国现代化发展的经验表明，现代化应该是高度物质文明和精神文明的完美统一。离开了法制建设的现代化，现代化就是不完整的、片面的、没有可靠保证的，经济发展也将难以达到现代化所要求的相应水平，整个社会的现代化就不可能真正实现。 每一历史时代，法的内容与形式以及法的精神，都同该时代的物质文明与精神文明息息相关，密不可分，彼此适应，是该时代人类文明发展水平的综合性标尺。一部由低级状态向高级状态演变的法律制度和思想史，是整个人类文明由低级状态向高级状态发展历史的一个缩影。由于资产阶级国家性质的局限性，决定了资本主义社会不可能实现真正、全面的法治，但它与封建社会相比，仍然是一个历史进步。资本主义国家虽然建立了法治，但并非完全的法治国家，只有我们的社会主义国家，才有可能经过不断努力，最终成为真正的法治国家。在现今的历史条件下，家长制、一言堂、槁特权、权大于法、政府权力不受法律任何制约，公民权利得不到法律有效保障，当然是不文明的。一个社会如果没有法律，要么专制主义盛行，要么无政府主义猖撅，自然也是不文明的。 （四）依法治国是国家长治久安的重要保证 法律集中了多数人的智慧，反映了事物的发展规律，法律具有稳定性和连续性的特点，不会因政府的更迭和领导人的看法和注意力的改变而随意改变。由于这种种原因，只有实行依法治国，才能保证国家长治久安。这个道理已为以往不少思想家、政治家所充分阐述，并被无数历史事实所证明。 在我们党和国家的历史上，对于这个问题的认识，曾经历过一个曲折的过程。半个世纪前，毛泽东同志在延安回答黄炎培先生提出的共产党在执掌全国政权后怎样才能跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率这一问题时，曾经正确地指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不放松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”①建国后到1956年这一时期，民主与法制建设成就显著。但是由于国际（如波匈事件）与国内的复杂原因，自1957年后，“左‘”的指导方针开始抬头，人治思想上升，法治思想削弱，并愈演愈烈。因而导致民主与法制不健全，终于成为十年“文革”这场历史性悲剧得以发生和发展的根本条件。党的十一届三中全会以来，邓小平同志总结了国际和国内正反两方面的经验教训，就如何才能保证国家的长治久安和兴旺发达，发表了一系列我们在前面已经部分引证的精辟见解和科学论断。我个人认为，关于依法治国的理论与实践意义，这一条是最重要的。 三、法治国家的主要原则和要求 根据邓小平理论和党的十五大报告的基本思想，在我国建设社会主义法治国家，主要应具有以下一些原则和要求： （－）要建立一个部门齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学和协调发展的完备的法律体系。这种法律应当充分体现社会主义的价值取向和现代法律的基本精神。 有法可依是依法治国的基础和前提。同时，法律还必须制定得好。好的标准，一是内容上的，二是形式上的。不好的法律可以对社会的发展和人民利益的维护起相反的作用。 从法的形式方面看，所谓法的“部门齐全”是指，凡是社会生活需要法律作出现范和调整的领域，都应制定相应的法律、行政法规、地方性法规和各种规章，从而形成一张疏而不漏的法网，使各方面都能“有法可依”。党的十五大报告提出：“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”我国的立法任务还很繁重，要加快立法进程，填补法律空白。法的“结构严谨”是指法律部门彼此之间、法律效力等级之间、实体法与程序法之间，应做到成龙配套、界限分明、彼此衔接。例如，宪法的不少原则规定需要有法律、法规使其具体化和法律化，否则宪法的某些规定就会形同虚设，影响宪法的作用和权威。又如，从宪法、基本法律和法律直到省会市、国务院批准的较大市制定的地方性法规和政府规章，是一个法的效力等级体系，上位法与下位法的关系和界限必须清楚。这方面也有一些问题需要解决。省级地方性法规与部委规章哪个效力高？出现矛盾怎么办？看法就不一致。立法权限的划分也有这个问题，包括中央究竟有哪些专属立法权，地方不能搞；哪些是中央与地方所共有？省级人大与省政府之间、全国人大和省级大与它的常委会之间，其立法权的界限也不是很清楚。法的“内部和谐”是指法的各个部门、各种规范之间要和谐一致，前后左右不应彼此重复和相互矛盾。现在地方立法中相互攀比、重复立法的现象比较严重。有的实施细则几一条，新的内容只有几条。既浪费人力物力，也影响上位法的权威。应当是有几条规定几条，用一定形式加以公布就可以了。法律规定彼此之间相互矛盾的情况时有发生，我们也还缺乏一种监督机制来处理这种法律冲突。最高人民法院和最高人民检察院在法律适用中作过大量法律解释，起到了很好的作用，但由于法律解释制度过于原则，最高人民法院和最高人民检察院的个别解释存在有改变法律规定的情况，这是不得已而为之。法律都是比较概括的、原则的，而社会生活却是复杂、多变的，这就要求进一步完善和丰富我国的法律解释制度，特别是要落实宪法对全国人大常委会法律解释权的规定。法的“体例科学”是指法的名称要规范，以便执法与守法的人一看名称就知道它的效力等级；法的用语、法的公布与法的生效等也都需要进一步加以规范。法的“协调发展”是指法的体系是发展变化的，立法要做到同经济政治文化的发展、同制度改革的进程、同新的党的方针政策的制定和提出，相协调、一致与和谐。以上这些问题主要应通过制定立法法、制定好立法长远规划和五年计划加以妥善地解决。 从法的内容方面看，应注意解决好两个问题。一是，我们的法律应当充分体现社会主义的价值观念，要处理好各方面的利益关系。法是社会关系的调节器，它通过自身固有的规范、指引、统一、评价、预测、教育及惩戒等功能，来认可、调节种种社会关系，这是法的独特作用。任何社会关系实际上都是一种利益关系。兼顾国家、集体与个人的利益，并使其协调发展，是我们党的一贯主张，在我国立法实践中应充分贯彻落实。现在我国法律草案主要由主管部门负责进行初步的草拟，具有合理性，因为这些管理部门相对来说最熟悉情况，但往往也可能带上该部门的局限性，甚至演化为部门间管理权限的争夺，未能正确处理部门利益和整体利益的关系。可以考虑的解决办法是，一方面进一步建立健全法律工作综合部门，加重其责任，从宏观角度对法律草案进行审议，形成科学民主的协商、反馈、协作机制；另一方面要充分发扬民主，充分发挥各方面的积极作用一法的起草小组应有各方面的人士参加，有条件的还可以专门委托法律专家或其他方面专家组成小组负责法的起草。 二是，要处理好权利与 |
