县官沉疴
在中国官场序列中，县委书记有其特殊的位阶。 如果依照国级、省部级、厅局级、县处级以及乡镇科级依次排列，目前大多地方的县委书记仍属于正处级；但是作为县域的一把手，对一县之发展方略，有着决定性的作用。 近年来，多起县委书记巨额贪腐案相继爆出。观察这些案件，它们的共同点包括涉案人员众多，涉案金额惊人，有的贪腐金额甚至达到数千万元。 现实中，一个县委书记的权力与腐败空间，已经远超出普通人的常态预期。在城乡经济飞速发展的时刻，当财富与资源不断地流入县域，基层政府的民主架构与制度监管却依然滞后。 当金钱游走在没有约束的权力周围，腐败的链条由此迅速扩张，对县委书记的制度性监督与限权正当其时。 萧县样本 2013年8月14日，安徽萧县原县委书记毋保良受贿案在合肥市中级法院开庭审理。检方指控，毋保良在萧县任职副县长、县长、县委书记期间，总共收受贿赂109起，价值共计约2000余万元。 最新的萧县样本再次揭示了在基层官场中“价格化”蔓延的权力运作特征：基层政府中含金量较高的重点岗位，在人事异动上与金钱交易绑定。掌握人事大权的县委书记，成为了基层干部“买官”的贿赂枢纽。 毋保良案起诉书涉及的66名行贿者，不仅几乎覆盖了萧县所有的乡镇和县直机关，还包括了萧县四大领导班子的成员。 这份行贿人名单，与华亭任增禄案类同：不仅乡镇的一把手领导，县委、县政府的各单位的局长、党支书记、主任等主要科级干部都在名单上，教育局、林业局、财政局、交通局、住建局、县政府办公室等这些基层政府内的优势单位也无一幸免。 根据起诉书中出现频率的高低，这66名萧县干部的行贿目的大致可分为四类：为得到工作上的支持、为工作调整上得到帮助、为个人提拔上得到帮助，以及为亲戚的工作调整提供帮助。 贿赂最早发生于2003年，在2007年至2009年间愈演愈烈，呈现出时间上的高度连贯性，大多数贿赂都延续到2010年后，这与毋保良在2007年就任县长、2009年5月就任县委书记的履历相吻合——大部分贿赂集中于其担任县长、县委书记期间。 从贿赂的金额量来看，最少一笔贿赂为6000元，最多一笔超过30万元。大部分贿赂在数万元不等，差距并不大，呈现一个固定分布的数值之间。其中涉及工作调动、职位升迁时，金额普遍较高。 这表明，不仅仅在华亭，在目前一些基层的官场内，官员升迁的经济因素正在取代行政能力喧宾夺主，“边拿边送”成为提拔晋升的有效通道。 这使得每逢县委书记落马，总能牵扯出高度覆盖当地官场的腐败网络，并引发基层政权信任危机。 工程与人事 近三年来，据公开报道，因受贿而落马的县委书记包括四川省大邑县原县委书记符礼建，广西壮族自治区钟山县原县委书记谭玉和，江西省于都县原县委书记胡健勇，南昌县原县委书记汤成奇，甘肃省陇南市宕昌县原县委书记王先民，以及新疆巴楚县原县书记刘喀生等人。 溯及既往，安徽省曾爆出18个县(区)委书记涉腐被查；河南省也曾对外透露，2006年至2009年底共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名。 这些县委书记落马的理由类似，触及罪名主要包括受贿罪、贪污罪、滥用职权罪以及巨额财产来源不明罪。经过数罪并罚后，刑期从有期徒刑至死缓不等。 其中，受贿金额最高的为南昌县原县委书记汤成奇，达到3901万余元，其余则在500万元至数千万元不等。值得注意的是，这些受贿案都牵扯出当地的建筑工程以及地方官员。 工程与人事，是目前贿赂县委书记的两大主因。 在乡县一级，借由人事调整为名进行“买官卖官”，是长期遭人诟病的潜规则。在反腐案件中，这种金钱与岗位的交易昭然若揭。统计表明，在落马县委书记中，有卖官行为的比例高达90%。 在县政府人事岗位的异动中，县委书记由于同时兼任推荐者、拍板人两种角色，对于县级的人事调整具有绝对权力。只县委书记要推动干部调整的开关，新一轮的贿赂者便会源源不断到来，由此出现“想要富，动干部”的官场说法。 以华亭县样本为例，任增禄甫一上任县委书记，便集中提拔了一批科级干部，开启了整个华亭的官场职位调整的浪潮。 归纳华亭地方政府的干部提拔公示可知：在2009年10月，集中提拔了20名科级干部，并对28名干部进行平职转调；在2009年12月，宣布调整有关部门和乡镇领导班子，涉及华亭干部25名；在2010年6月、7月、8月、10月、12月，先后提拔了100名干部，并对40名干部进行平职转调；在2011年3月、4月、5月、8月，先后提拔了79名干部，并对24名干部进行平职转调；与此同时，在2011年3月，在此期间确定12名市管副县级后备干部重点考察人选。 短短一年半之间，涉及干部近300名，频次之高，涉及干部之多，对应着行贿的频次与人数。 细究上述提拔转任的名单，许多都出现在向任增禄行贿的官员名单中。在最有含金量的副县级后备干部重点考察人选上，所有进入考察名单的官员皆向任增禄行贿。 县级官职牵一发而动全身的调整，使得参与到部门交流“福利”的干部成倍增加，部分热门岗位也得以被“二卖”甚至“三卖”。在任增禄任职县委书记期间，“头脑灵活”的干部可以轻松实现数级跳。 如何限权？ 对于“县委书记易出贪腐窝案”现象，地方省纪委一名官员认为主要原因在于，县委书记权力过分集中，而且行使不规范。在县一级，党委的领导权、政府的行政权、重大事项的决策权和执行权等分工不明晰，权力非常容易集中到县委书记一个人身上，加之很多工作都强调县委书记总负责，就更进一步强化了县委书记集权的倾向。 “县委书记在用人上的绝对权威，导致全县干部特别是受其提拔和希望受其提拔的干部与之形成事实上的人身依附关系，无形中使其权力的边界远远扩充到职权范围以外。这种局面下，如果县委书记私欲膨胀，又缺乏有效监督，基本上就没有办不成的事，走向腐败就不可避免。”上述官员表示。 一位长期从事基层县政研究的学者对《财经》记者分析，这种人事异动的玄机，实则在县级政府内大量存在：干部流动就是一副多米诺骨牌，所以一个县委书记落马，就会倒一大片。 “在现实逻辑中，升迁是官员的主要目标，但很多官员的升迁模式就是遵循‘行贿-升迁-受贿-再行贿-再升迁’的路径。在这种模式下，理想逻辑往往抵抗不住现实逻辑。”这位学者说。 从对县级一把手监督的角度看，县委书记属于省管干部，地市一级的监督机关基本上无权监督，而省一级监督机关不仅隔得太远，又因县处级官员群体庞大，使得这一级别干部往往沦为监督的盲点和真空。 制度反腐专家李永忠分析，中国两千多年郡县制的历史，县级体制发展充分，县委书记的权力在社会转型、体制转轨中含金量最大，最易出问题。县委书记的权力高度集中。这和沿用“苏联模式”的权力结构有关。一是，决策权、执行权、监督权高度重叠在一起；第二，从上往下层层任命干部的选任用人体制，县一级的选人用人县委书记一句话说了算。 国家行政学院教授李拓曾经做过统计，目前全国有县级政权2862个， 县、市辖区和县级市分别是1636个、852个和374个。 李拓称，县级政权是整个政权的根基，涉及面广，其权力运行是否规范、公职人员是否清廉在中国的政治发展中地位重要。作为“一把手”的县委书记主政一方，是基层政权中独揽党、政、经所有权力于一身的角色，集人、财、物于一身，县级人大、县级政协、县长都在县委书记的领导下工作，县委书记的权力非常大，甚至“一手遮天”。 目前，县级权力运行的生态是权力运行相对封闭、不够公开，监督乏力，权力跨界现象严重，因此造成县委书记在经济事务、人事升迁中介入过多，腐败现象不可避免，“体制决定这个角色最容易出事，是政治生态和权力运行环境造成的”。 李拓表示，限制县委书记的权力是当务之急，必须从体制设计、制度安排上解决。 首先，明确县委书记的权力边界，明确县委书记和县委、县政府的关系，各负其责、互相制约。其次，出台具体措施限制县委书记的权力。对重要项目、重点工程、人事安排使用实行议决权和否决权分离。第三，加强对县委书记的同级监督、上级监督、包括老百姓在内的社会监督等。 如何解决县委书记不再成为腐败、高危岗位，李永忠认为需要改革权力结构和选人用人体制，目前比较好的方法是早在1956年中共八大提出的党代会常任制的改革。 党代会常任制提出后因种种原因中断，目前一些地方在先后开展试点。李永忠建议，进行党代会常任制改革，党代表中领导干部的比例应不高于60%。在现有的党内权力架构内，让党代会常任制直接与党的全委会对接，成为党的权力机关；党的常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处；党的纪委会成为党的监督机关。执委会与纪委会共同向党的全委会负责，党的三个委员会共同向党代会报告工作。选择有条件且将要换届的市、县进行党代表直选。通过发展党内民主推动和促进民主的发展，实现决策权、执行权、监督权三个权力相互制衡，减少因决策失误或权力失衡造成的损失。 中央到地方的限权尝试 近年中，随着县级官员贪腐大案频频发生，从中央到地方已开始对县委一层进行限权探索。 2009年3月，中央纪委、中央组织部确定在成都武侯区、江苏睢宁县、河北成安县进行县委权力限制试点。三地分别通过公开权力运作和重大决策过程、重厘一把手权力边界，以及设置议决权和否决权分离等制衡机制，向县委开出限权药方。 试点一年半后，中央纪委和中央组织部亦联合印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》(下称《意见》)，要求各地方进行限权设计。该《意见》指出，县一级党政组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，县委权力公开透明运行，是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措。 《意见》特别提到，开展县委权力公开透明运行试点工作，要按照党内有关法规文件，明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其各会成员，县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录——“尤其要加强对县委书记职权的规范”。 对于限权设计，《意见》还糅合了三地之前的试点经验，要求编制并公布权力运行流程，对重大决定、重要人事任免、重要党务工作情况进行公开。 在此号召下，2010年起湖北、湖南、浙江、江西、北京等地也相继对干部推选、重大项目的“拍板”流程施行程序规制，县级一把手的“一言堂”正渐渐向更民主的票决制过渡。 以湖北为例，湖北省纪委、省委组织部针对县委书记一职，联合制定了《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法》(下称《防控办法》)。根据该办法规定，县委书记不再直接分管人事，不得插手工程招投标，并且在选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围。 就人事方面具体而言，该办法要求在选拔任用干部的动议阶段，县委书记只提出调整干部的方向原则、标准条件和基本要求，一般不得指定具体人选和选任范围；在推荐提名阶段，不随意设置附加推荐条件，不随意改变参加民主推荐的人员范围，不暗示或授意有关部门和人员按照自己的意图推荐干部人选。 这一条是针对在县级机关内，干部的任免提拔往往由县委书记在县委会议上决定——县委书记通过对与会人员的各种明示或者暗示，以及增设附加推荐条件，能顺利举荐自己的意向干部。 《防控办法》同时要求建立风险预警防控的联系沟通机制，县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告，以改善以往“同级监督难”的问题。不过在目前对纪委的双重领导体制下，这一举措显得过于“理想化”，并不为业界所看好。 而在湖南试点望城县，对于县委书记在人事任免权上的改革，则体现在提名和投票两个环节：以往的初始提名权一般都在各主要领导手中，现在这一提名权已下放到全体县委委员和在职副县级以上领导干部，由他们进行个人署名推荐。 推荐者如果要入围考察名单，不再由县委书记一个人说了算，需要超过县委委员半数。而在投票环节，传统的举手投票被无记名电子投票代替，表决结果出来后，由主持人当场宣布。 湖南的这一试点做法并非首创，实际上它与基层乡镇的票决制选举十分类似。 对于基层票决制选举中的弊端，例如催生的拉票行为导致庞大资金消耗、给干部带来请客送礼上的负担、埋没不擅拉拢关系和进行公关的干部，这些问题在基层政治生态中都早有研究。在约束县委书记人事权力的同时，怎样抵制新产生的利益寻租仍是难题。 李拓对这些试点的评价是“谨慎乐观”。他认为，改革总要先搞试点，限制和规范权力运行、政务公开 、媒体监督、社会监督等都是有益的尝试，但试点不是为了试，取得经验要慢慢推开，形成制度才最重要。 对县委书记进行权力限制重要的是改革县级政权，这可作为政治体制改革的一个有效突破口。其中有效的方式之一是完善选举制度，推进基层民主政治建设。尤其是实现乡级政权直选，扩大县级差额选举，有条件的地方试点直选。 李拓呼吁，县级政权改革的试点，在取得经验之后尽快推开。“如果仅仅停留在试点，不向前推进，不在面上铺开，不形成制度化、规模化，试点的意义就不大。” 这些限权措施的收效如何，目前还难下定论。但对于发展起飞中的中国乡县，如何让民主建设跟上经济发展的步伐，解开县官贪腐困境，已是迫不及待的时代命题。 【作者：《财经》记者 张舟逸 王丽娜 实习生 赵碧华 】 |
